Ovo ne zvuči kao prijelomna vijest, ili nešto o čemu nismo do sada čuli. Zapravo, gledajući 15-ak godina unatrag, lako je vidljivo da smo dio povijesti koja se ponavlja. Međunarodna zajednica ranih 2000-ih bila je preplavljena hitnim diskursima, a čitav fokus javnosti bio je na hitnim dimenzijama. Teroristički napadi 11. rujna 2001. i bombaški koji su uslijedili u Madridu (11. ožujka 2004.) i Londonu (7. srpnja 2005.) doveli su do sekuritizacije migracijskih politika, stvorivši time jasnu vezu između sigurnosti, terorizma, migracije i granica, što nije logična i očita poveznica. Sekuritizacijski govor postao je ugrađen kao uobičajeni jezik jedne od EU agencija- samo pomislite koliko je različito govoriti o „iregularnoj migraciji“ i „ilegalnoj migraciji“ – time se potvrđuje pretpostavka da izvori nesigurnosti moraju dolaziti „izvana“, te da su migranti koji dolaze u EU prijetnja javnom redu. Kao rezultat te opće atmosfere straha i nesigurnosti, odgovor EU bila je studija izvedivosti oko ideje „Europske granične policije“, ali isijavanje hitnosti dogodilo se ranije od očekivanog, najvjerojatnije zbog velike bojazni država članica od gubitka suvereniteta u vezano oko pitanja upravljanja granicama.

FRONTEX VS. EUROPSKA GRANIČNA I OBALNA STRAŽA

Prijedlog Komisije prije ne više od šest mjeseci ujedinjuje Europsku agenciju za graničnu i obalnu stražu i tijela država članica zadržena za upravljanje granicama, pod kišobranom Europske granične i obalne straže. Posljedično, to bi značilo zajedničku nadležnost za upravljanje vanjskim granicama EU. Dok s jedne strane europske institucije govore o važnom koraku u progresivnoj europeizaciji vanjskog upravljanja granicama, s druge strane prisutna je očita tenzija oko odgovornosti i nadležnosti država članica.  Fundamentalna premisa o suverenosti država ovime je zapravo očuvana, uz izjavu da „agencija nema vlastitu graničnu policiju niti ovlasti zapovijedanja i kontrole nacionalnih obalnih straža“. Unatoč tome, Agencija bi bila ta s operativnom ulogom i odgovornosti za tehničku strategiju, pri čemu bi potvrdila već postojeću ulogu Frontexa u upravljanju migracijama. Dodatno, dodala bi mu se i nadzorna uloga. 

Ali što je novo? Koje su specifičnosti i prekretnice, uspoređujući ulogu Europske granične i obalne straže i Frontexa?

-Ekspanzija regulatornih zadaća: kreiranje novog „centra za nadzor i analizu rizika“, u svrhu nadgledanja „migracijskih tokova prema i unutar Europske unije i provođenje analize rizika koja bi se trebala primijeniti na države članice“;

-Uvođenje nadzorne uloge: Agencija može dodijeliti časnike za vezu državi članici „u svrhu nadgledanja upravljanja vanjske granice“ u toj državi članici. Ona će nadzirati i identificirati operativne slabosti u sustavima upravljanja granicama te usavršiti njihove aktivnosti;

-Nove procedure za izravne i hitne intervencije: za slučajeve u kojima DČ „ne poduzme nužne korektivne akcije […] ili u slučaju disproporcionalnih migracijskih pritisaka na vanjske granice“, identificirat će se i implementirati skup mjera, kako se funkcioniranje schengenskog područja ne bi dovelo u pitanje, uključujući i raspoređivanje „Europskih graničnih timova i obalne straže za zajedničke operacije i brzih intervencija na granicama“, stvarajući tim rezervne timove za brzu reakciju

-Ekspanzija operativnih zadaća: Agencija će uspostaviti zalihe tehničke opreme, te će samostalno kupiti tehničku opremu u suvlasništvu s državama članicama. Nadalje, očekuje se od države članice da nadopunjuje opremu u posjedu agencije, 

-Uspostavljanje Europskog ureda za vraćanje, čime će se ojačati uloga Agencije u pogledu vraćanja. Ona će „koordinirati i organizirati operacije vraćanja iz jedne ili više država članica, te promovirati njihovu organizaciju na vlastitu inicijativu kako bi se ojačao sustav vraćanja u državama članicama koje su pod posebnim pritiskom“; 

-Čvršća suradnja s obalnim stražama i trećim državama. Što se tiče suradnje s trećim državama, postoji nekoliko pitanja koja se postavljaju oko pitanja odgovornosti različitih aktera uključenih u takve operacije. Nadalje, postoji nekoliko izvora zabrinutosti vezano za poštivanje fundamentalnih prava te međunarodnog prava;

-Nove ovlasti u razmjeni informacija: prijedlog Komisije proširuje pristup, prikupljanje i ovlasti Agencije za procesuiranje osobnih podataka. Daje dozvolu Agenciji da obrađuje osobne podatke o svim iregularnim migrantima, čime postaje središte razmjene informacija; 

-Razvijanje hotspot pristupa: postat će „ključna zadaća Agencije“, osiguravajući potporu državama članicama u screeningu, registraciji i uzimanju otisaka prstiju. Razvijen je kako bi pomogao državama članicama koje se susreću s „disproporcionalnim migracijskim pritiscima“ na vanjskim granicama Europske unije. U prvim javnim pritužbama stajalo je da se čini kako hotspotovi, umjesto da budu namijenjeni kao mjesta za realokaciju, postaju mjesta gdje se primjenjuju upitne i kontroverzne metode razlikovanja između izbjeglica i takozvanih „ekonomskih migranata“. Na taj se način povećavaju prakse vraćanja. Trenutno su Italija i Grčka prve države članice gdje se primjenjuje hotspot pristup. Kao što je najavljeno od strane čelnika informacijskog ureda Astalli centra u Cataniji u slučaju Pozzalla u intervjuu s urednikom zaduženim za društvene mreže, pojedinci se obavještavaju o obavezi napuštanja države u roku 7 dana, obično bez davanja ikakvih sredstava da to učine. Nadalje, ne vrše se procjene pojedinačnih situacija, kao što je propisano zakonom, čime se ugrožava pravo na traženje azila;   

-Uspostavljanje mehanizma pritužbe – kao administrativnog mehanizma – kako bi se istražilo kršenje fundamentalnih prava u procesu provođenja aktivnosti Europske granične i obalne straže;

-Pravo na intervenciju: s jedne strane, Agencija bi imala pravo intervencije u situacijama na vanjskim granicama koje zahtijevaju hitnu akciju. Agencija bi mogla iskoristiti ovo pravo u slučaju da država članica ne uzme u obzir odluku Upravnog odbora o uklanjanju slabosti identificiranih u Procjeni ranjivosti, ili u slučaju disproporcionalnih migracijskih pritisaka. Ova točka je u najmanju ruku kontroverzna, s obzirom da bi se intervencija Agencije i dalje temeljila na operativnom planu odobrenom od strane same države članice (a predloženom od strane Izvršnog direktora agencije)

Komisija također predlaže neke izmjene Zakonika o schengenskim granicama, kako bi ponovo uvela obavezu provođenja sistematskih provjera svih osoba na vanjskim granicama, uključujući i europske državljane koji uživaju pravo slobodnog kretanja prema pravu Europske unije, „u svrhu ostvarivanja veće razine sigurnosti europskih građana“.  (Zakonik o schengenskim granicama: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32006R0562 )

Može se reći da prijedlog Komisije ne daje Agenciji nikakve neovisne izvršne ovlasti. Prijedlog je bio kritiziran kao „kozmetička vježba“, nešto napravljeno samo kako bi organizacija dobro izgledala u očima drugih, bez ikakve materijalne razlike od Frontexa, što je rezultiralo stvaranjem „Frontexa +", koji je i dalje ovisan o državama članicama. Prema tome, ideja o podijeljenoj odgovornosti „ostaje pravna fikcija, a ne realnost“. Unatoč tome, uzimajući u obzir gore spomenute informacije, Agencija će biti značajno ojačana.  

Najkritičnije točke, one koje se tiču prava intervencije i poštivanja ljudskih prava, još su uvijek predmet konstantne diskusije i izmjena. Važno je spomenuti jasnu vezu između ovog dvoje. Ako je pravo intervencije s jedne strane kritizirano od strane desno orijentiranih država kao što su Poljska i Mađarska zbog oklijevanja u prebacivanju prevelike razine suverenosti u graničnim pitanjima, s druge strane ono se propituje i od strane ljevice zbog vakuuma u odgovornosti u pitanjima zašite ljudskih prava tijekom aktivnosti Agencije. Njemačka zastupnica u Europskom parlamentu iz stranke Zelenih Ska Keller pitala se: „Tko predvodi, tko je odgovoran za kršenja fundamentalnih prava? Kada se ovlasti Frontexa pomiješaju s ovlastima država članica, kada je oprema u zajedničkom vlasništvu, nastaje problem“. Valja dati opasku i na mehanizme usklađenosti fundamentalnih prava: ne postoji jasna osnova prema kojoj izvršni direktor treba ocjenjivati kršenja fundamentalnih prava i ne postoji referenca na moguću ulogu Službenika za fundamentalna prava (u smislu mogućnosti suspendiranja ili obustave operacija u slučaju kršenja fundamentalnih prava) 

German Green MEP Ska Keller questioned “Who is the one in charge, who is responsible for fundamental rights violations? It is a problem when the competences of Frontex are mixed up with those of member states, when equipment is co-owned” she said. Another remark should be mentioned about fundamental rights compliance mechanisms: there is no clear basis on which the Executive Director should assess fundamental rights violations, and there is no reference to a possible role for the Fundamental Rights Officer. 

U ovom trenutku, nakon svih amandmana Europskog parlamenta, od 31. svibnja 2016. prijedlog se nalazi u fazi trijaloga između europskih institucija. Latvijski zastupnik u Europskom parlamentu g. Pabriks, predstavnik stranke desnog centra i izvjestitelj ovog prijedloga zakona, izjavio je 31. svibnja da bi Agencija „mogla postati operativna već ove jeseni“. Zakonodavni proces bio je nevjerojatno brz za EU standarde, uzimajući u obzir da je Komisija ovaj zakonodavni prijedlog predstavila u prosincu 2015. 

Nadalje, čini se da se hitnost predstavlja kao izgovor za uvođenje diskutabilnih uredbi i zakona, u ime takozvane „izbjegličke krize“, koja nema nikakve veze s originalnom definicijom „krize“. Može se reći da je ovo kriza za izbjeglice, ali ne za Europljane, kao što je napomenuo glasnogovornik UNHCR-a. Fenomen migracije nema nikakve veze s krizom, trenutnom situacijom ni hitnosti. Ovo je zasigurno prilika za Europu da počne propitivati svoje osnovne vrijednosti i prepoznavati svoje slabosti kako bi počela na njima raditi. Ovo je nova sadašnjost. I treba se s njome suočiti uzimajući u obzir ove činjenice, a ne plivati na valu hitnosti. 

 

Autorica: Maddalena Avon

Fotografija: No border

Izvori: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/securing-eu-borders/legal-documents/docs/regulation_on_the_european_border_and_coast_guard_en.pdf

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/securing-eu-borders/legal-documents/docs/communication_-_a_european_border_and_coast_guard_and_effective_management_of_europes_external_borders_en.pdf

http://eulawanalysis.blogspot.hr/search?q=european+border+and+coast+guard

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6327_en.htm 

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/556934/IPOL_STU(2016)556934_EN.pdf

http://www.meltingpot.org/Speciale-Hotspot-19830.html#.V2FrrfmLS00

https://euobserver.com/migration/132513

https://euobserver.com/migration/133629

https://free-group.eu/2016/04/08/legislative-alert-the-council-general-approach-on-the-future-eu-border-agency/

https://www.ceps.eu/publications/european-border-and-coast-guard-fit-purpose