Početna ocjena civilnog društva iznesena u ovoj zajedničkoj izjavi vezano za zakonodavne i nezakonodavne prijedloge temelji se na sljedećim pitanjima:

• Mogu li prijedlozi zakonski i u praksi jamčiti poštivanje međunarodnih i europskih pravnih standarda?
• Hoće li pridonijeti pravednijoj raspodjeli odgovornosti za azil u Europi i na globalnoj razini?
• Hoće li djelovati u praksi?

Umjesto automatske raspodjele odgovornosti, Paktom se uvodi složeniji Dublinski sustav (pod drugim imenom) i „sponzoriranje vraćanja“

Nije iskorištena prilika da se Paktom o migracijama i azilu temeljito reformira Dublinski sustav, a odgovornost za ocjenu zahtjeva za azil u praksi i dalje ostaje na prvoj zemlji dolaska. Uz to, predloženi sustav u kojem se inicira neki oblik solidarnosti vrlo je kompleksan.

Uvedeni su određeni pozitivni dodaci kriterijima prema kojima se određuje koja je država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva za azil. Neki su od primjera proširenje definicije obitelji koja uključuje braću i sestre, širok raspon članova obitelji u slučaju djece bez pratnje i dobivanje diplome ili druge kvalifikacije od države članice. Međutim, sudeći po trenutnoj praksi država članica, bit će teško prevladati načelo prve države ulaska, odnosno opcije kojoj se najčešće pribjegava, u korist novih prioriteta, prvenstveno spajanja obitelji.

U slučaju dolaska velikog broja ljudi („migracijskog pritiska“) ili iskrcavanja uslijed operacija potrage i spašavanja od država članica zahtijeva se solidarnost. Naknadni postupci od država članica zahtijevaju sastavljanje niza ocjena i izvješća te preuzimanje obveza. Ako skupni odgovor podbaci, Europska komisija može poduzeti korektivne mjere. To ne izgleda kao mehanizam kojim se podržava predvidljiva raspodjela odgovornosti, već više kao vrsta pregovora između država članica koji su nam već itekako poznati. Složenost prijedloga budi sumnju u njegovu stvarnu izvedivost u praksi.

Državama članicama dopušteno je da „sponzoriraju vraćanje“ umjesto da premjeste osobe na svoje područje, što sugerira jednaku usmjerenost na vraćanje kao i na zaštitu. Umjesto da pruži podršku pojedinim državama članicama u rješavanju većeg broja zahtjeva za azil, ovim se prijedlogom dovode u pitanje mnoga ljudska prava i zakonske odredbe, osobito po pitanju transfera u tzv. sponzorsku državu nakon isteka roka od 8 mjeseci. Tko će nadzirati postupanje s odbijenim tražiteljima azila kad dođu u zemlje čije vlade ne prihvaćaju premještaj?

Paktom se predlaže šira uporaba postupaka na granici, uključujući dužu detenciju 

Umjesto da se korigira odgovornost među državama članicama EU-a, prijedlozima reforme postupka povećava se pritisak na države članice koje se nalaze na vanjskim granicama EU-a i na zemlje zapadnog Balkana. Komisija u određenim slučajevima predlaže obvezne postupke na granici za azil i vraćanje, uključujući slučaj državljana, ili stanovnika bez državljanstva, zemalja u kojima je prosječna stopa zaštite EU-a ispod 20%. Ti postupci nisu obvezni kada države članice primjenjuju koncept sigurne treće zemlje ili sigurne zemlje porijekla. Međutim, Komisija je ranije predložila da ti koncepti postanu obvezni za države članice. Nevladine organizacije ponavljaju zabrinutost zbog uporabe koncepata sigurne treće zemlje i prve zemlje azila, o kojima se intenzivno raspravljalo od 2016. do 2019. godine. Konkretno, obveznu uporabu ne bi trebalo ponovno predlagati.

Predloženi postupak na granici zasnovan je na dvije pogrešne pretpostavke - da većina osoba koje dolaze u Europu nema potrebu za zaštitom i da se zahtjev za azil može ocijeniti lako i brzo. Nijedno od navedenog nije točno. Razmatranje prvostupanjskih odluka i odluka u žalbenom postupku širom EU-a ukazuje na činjenicu da je većina osoba koje traže azil u Europi u posljednje tri godine dobila neki oblik statusa zaštite. Osim toga, Paktom se ne bi trebalo ustrajati na pogrešnom pristupu da se postupci azila mogu ubrzati smanjenjem zaštitnih mjera i uvođenjem sustava trijaže. Prosječno trajanje postupka azila u Nizozemskoj, koja se često navodi kao uzorni primjer ove prakse, duže je od godine dana, a do donošenja odluke može proći i do dvije godine.

Prijedlog će dovesti do dva standarda u postupcima azila, koje u velikoj mjeri određuje zemlja porijekla pojedinca u pitanju. Time se ugrožava pravo na azil i veći broj osoba bit će podvrgnut nekvalitetnom postupku. Prijedlog da države članice istodobno donesu odluku o azilu i o vraćanju, a da pritom nije jasno naveden zahtjev da se ocijene važne zaštitne mjere povezane sa zabranom prisilnog udaljenja ili vraćanja, najboljim interesima djeteta i zaštitom obiteljskog i privatnog života, dovodi u pitanje međunarodne pravne obveze. Prijedlogom se ukida i automatski suspenzivni učinak žalbe, tj. pravo na ostanak za vrijeme čekanja odluke u slučajevima o kojima se odlučuje u postupku na granici.

Prijedlog da se osobe koje su u postupku na granici ne smatra kao da su službeno ušle na područje države članice pogrešan je, protivi se nedavnoj sudskoj praksi EU-a, ali ne mijenja prava pojedinca prema međunarodnom pravu i pravu Unije.

Navedenim prijedlogom tim se osobama također oduzima mogućnost da dobiju dozvolu boravka iz drugih razloga, a ne samo na temelju azila, a vjerojatno će rezultirati i detencijom do 6 mjeseci na EU granicama: maksimalno 12 tjedana za postupak azila na granici i još 12 mjeseci u slučaju postupka vraćanja na granici. Uz to, reformama je ukinuto načelo da se detencija primjenjuje isključivo kao krajnja mjera u kontekstu postupaka na granici. Sustavnijim ograničenjima kretanja u postupcima na granici, prijedlogom će se ograničiti pristup pojedinca osnovnim uslugama koje pružaju akteri koji možda ne djeluju na granici, uključujući pravnu pomoć i zastupanje. Evidentno je da su te posljedice slične posljedicama neuspjelog 'pristupa žarišnih točaka' koji se provodio na grčkim otocima.

Pozitivan je naglasak na tome da najbolji interes djeteta treba biti primarno pitanje za države članice u pogledu svih postupaka. Međutim, Komisija je snizila standarde zaštite djece izuzimajući iz postupaka na granici samo djecu bez pratnje ili djecu mlađu od dvanaest godina. To se protivi međunarodno priznatoj definiciji djeteta kao svake osobe do navršene osamnaeste godine iz Konvencije o pravima djeteta koju su ratificirale sve države članice EU-a.

U kriznim situacijama državama članicama dopušteno je odstupanje od važnih zaštitnih mjera zbog čega će veći broj osoba biti podvrgnut nekvalitetnim postupcima azila

Zabrinutost zbog nepravičnosti postupka još je veća u situacijama kada država članica može tvrditi da je suočena s „iznimnom situacijom masovnog priljeva“ ili samo rizikom od nastajanja takve situacije.

Kada do toga dođe, opseg postupka na granici znatno se proširuje i može se primijeniti na sve osobe koje dolaze iz zemalja u kojima je prosječna stopa zaštite EU-a za dotično državljanstvo ispod 75%. I postupak azila na granici i postupak vraćanja na granici mogu se produljiti za dodatnih osam tjedana, dakle po pet mjeseci svaki, čime se maksimalno vrijeme provedeno u detenciji na granici produljuje na 10 mjeseci. Uz to, države članice mogu obustaviti registriranje zahtjeva za azil na četiri tjedna te najviše do tri mjeseca. Ako zahtjev tjednima nije registriran, osobe su u riziku od detencije, prisilnog udaljenja ili vraćanja te su bitno ugrožena njihova prava na odgovarajući prihvat i osnovne usluge.

To državama članicama omogućuje da odstupe od odgovornosti za pružanje pristupa azilu i od osiguranja da se zahtjevi za azil obrađuju učinkovito i pošteno, i stoga povećava rizik od prisilnog udaljenja ili vraćanja. Iz perspektive najekstremnijeg slučaja država članica koje svojim postupanjem grubo i uporno krše zakonske obveze EU-a, ovaj postupak ishođenja dopuštenja od Europske komisije mogao bi se smatrati poboljšanjem jer se zakon trenutno zanemaruje bez savjetovanja s Europskom komisijom i unatoč njezinim kritikama. Međutim, ovo ne može biti polazna točka za ocjenu predloženog zakonodavstva EU-a. Dalekosežniji učinak je taj da se njime otvara mogućnost da velika većina osoba koje dolaze u Europu bude podvrgnuta nekvalitetnom postupku.

Provjere na granici: rizici i prilike

Komisija predlaže postupak „provjere prije ulaska“ za sve osobe koje nezakonitim putem dođu na granice EU-a, uključujući iskrcavanje nakon potrage i spašavanja. Postupak provjere uključuje provjere sigurnosti, zdravlja i ranjivosti te registraciju biometrijskih podataka, ali dovodi i do odluka koje se odnose na pristup azilu, uključujući odluku o primjeni ubrzanog postupka na granici, premještanju i vraćanju. Taj postupak može trajati do 10 dana, a trebao bi se provoditi što bliže granici. Nije jasno gdje će ljudi biti smješteni i kako će se za to vrijeme ispunjavati standardi prihvata. Provjere se mogu provoditi i za osobe koje se nalaze na području države članice, što bi moglo dovesti do povećanja diskriminatornih policijskih postupaka. Nameću se pitanja u vezi s pristupom informacijama, pravima osoba koje su podvrgnute provjeri, uključujući pristup odvjetniku i pravo na pobijanje odluke; razlozima za odbijanje ulaska; te privatnosti i zaštiti prikupljenih podataka. Budući da države članice mogu lako ispunjavati svoje obveze u pogledu medicinskih provjera i provjera ranjivosti, nije jasno hoće li se potrebe povezane s time otkriti i hoće li se po njima postupati.

Predloženi neovisni monitoring poštivanja temeljnih prava na granici inicijativa je koju pozdravljamo. Da bi ovaj mehanizam doveo do preuzimanja odgovornosti za kršenje prava na granici, uključujući uporna prisilna udaljenja i push-backove u velikom broju država članica, potrebno ga je proširiti izvan samog postupka provjere, treba biti neovisan o državnim tijelima, i treba uključivati neovisne organizacije poput NVO-a.

Prijedlogom dominira prioritet vraćanja i deportacije  

Glavni je cilj Pakta jasan: povećati broj osoba koje su vraćene ili deportirane iz Europe. To pokazuje uspostava funkcije Koordinatora za vraćanje u okviru Komisije i zamjenika izvršnog direktora Frontexa za vraćanje, pri čemu nema sličnih imenovanja u vezi sa standardima zaštite ili premještaja. Vraćanje je prihvaćeni dio migracijske politike, pri čemu je važno pružiti podršku za dostojanstveno vraćanje, uz davanje prednosti dobrovoljnom vraćanju, te osigurati pristup savjetovanju vezano za vraćanje te podršci za reintegraciju. Međutim, ulaganje u vraćanje nije odgovor na sustavno nepridržavanje standarda za azil u državama članicama EU-a.

Ništa novo o vanjskom djelovanju: nastavljaju se nerealni prijedlozi kojima se riskira ugrožavanje ljudskih prava

I dalje se nastavlja napetost između retoričke predanosti obostrano korisnim međunarodnim partnerstvima i ustrajanja na tome da migracije budu srž odnosa EU-a s trećim zemljama. Nastavit će se pokušaji eksternaliziranja odgovornosti za azil i zlouporabe razvojne pomoći, viznih režima i drugih alata za vršenje pritiska na treće zemlje kako bi one surađivale na sporazumima o kontroli migracija i ponovnom prihvatu. To ne samo da se protivi vlastitoj predanosti EU-a razvojnim načelima, već i ugrožava njezin međunarodni položaj stvaranjem nepovjerenja i neprijateljstva od strane trećih zemalja i među njima. Nadalje, korištenje neformalnih sporazuma i sigurnosne suradnje za kontrolu migracija sa zemljama poput Libije ili Turske riskira omogućavanje kršenja ljudskih prava, osnaživanje represivnih vlada i stvaranje veće nestabilnosti.

Nedostatak ambicije za uspostavu sigurnih i legalnih puteva prema Europi

Propuštena je prilika da se pokaže da je EU spremna pridonijeti raspodjeli odgovornosti za zaštitu na međunarodnoj sceni u duhu partnerstva sa zemljama koje su primile većinu izbjeglica. Umjesto da predloži ambiciozni cilj preseljenja izbjeglica, Europska komisija samo je pozvala države članice da učine više i pretvorila je obveze država članica za 2020. u dvogodišnji program, što je rezultiralo izgubljenom godinom za preseljenje u okviru Unije.

Prepoznavanje potrebe da se omoguće veće migracije radne snage na različitim razinama vještina dobrodošlo je, ali značaj migracije radne snage za europska gospodarstva i društva ne odražava se u povezanim resursima, prijedlozima ili djelovanjima.

Potrebno je ojačati potporu potrazi i spašavanju te mjerama solidarnosti

I dalje treba riješiti humanitarnu tragediju u Sredozemnom moru, primjerice kroz kapacitete za potragu i spašavanje koje bi financirala EU. Potraga i spašavanje te iskrcavanje uključeni su u sve relevantne prijedloge, što potvrđuje činjenicu da je u tijeku humanitarna kriza. Međutim, umjesto da se bavi ponašanjem i propisima vlada koje ometaju spašavanje na moru i da omogući rad branitelja ljudskih prava, Europska komisija predlaže obvezu nadzora sigurnosnih standarda na brodovima i komunikacije s privatnim akterima. Čini se i da se prijedlogom od privatnih aktera zahtijeva da se pridržavaju ne samo zakona, već i politika i praksi u vezi s „upravljanjem migracijama“ koje mogu potencijalno ometati obveze potrage i spašavanja.

Iako je objava smjernica za sprječavanje kriminalizacije humanitarnog djelovanja dobrodošla, one su ograničene na zakonski propisana djela s posebnim naglaskom na potragu i spašavanje. Time se izostavljaju humanitarne aktivnosti poput pružanja hrane, skloništa ili informacija koje se provode na kopnu ili koje provode organizacije koje nisu zakonom propisane, a koje također podliježu kriminalizaciji i ograničenjima.

Obećavajući koraci vezano za uključivanje

Predložene izmjene kojima se izbjeglicama omogućuje da dobiju prebivalište nakon tri godine i kojima se povećava pravo na kretanje i rad u drugim državama članicama su pozitivne. Također pozdravljamo reviziju Akcijskog plana za uključivanje i integraciju te uspostavu stručne skupine koja će prikupljati stavove migranata koji će pridonijeti oblikovanju EU politike. 

Daljnji koraci

Predstavljanje prijedloga početak je, čini se, još jednog dugotrajnog i konfliktnog razdoblja pregovora o pravilima za azil i migracije EU-a. Dok pregovori traju, važno je podsjetiti da pravni okvir EU-a za azil postoji i da države članice imaju obveze prema postojećem međunarodnom pravu i pravu Unije.

Od donositelja političkih odluka na razini EU-a, uključujući države članice, potrebno je hitno djelovanje za:

• provedbu postojećih standarda vezano za postupke prihvata i azila, istraživanje nepoštivanja zakona i poduzimanje potrebnih disciplinskih mjera,
• spašavanje života na moru, osiguranje kapaciteta za potragu i spašavanje, omogućavanje pravovremenog iskrcavanja i brzog premještanja,
• nastavak razvoja ad-hoc mehanizama solidarnosti kako bi se smanjio pritisak na države članice na vanjskim granicama EU-a te poticanje država članica da pristanu na premještanje.

Za predstojeće pregovore o Paktu, preporučujemo suzakonodavcima da:

• odbace obveznu primjenu postupaka za azil ili vraćanje na granici: to su nekvalitetni postupci koji smanjuju zaštitne mjere za podnositelje zahtjeva i produžuju detenciju. Njihovom primjenom dodatno će se produbiti trenutni nedostatak solidarnosti za azil u Europi stavljanjem veće odgovornosti na države članice na vanjskoj granici. Iskustvo sa žarišnih točaka i sličnih inicijativa pokazuje da uvođenje dodatnih postupaka za azil može stvoriti značajno administrativno opterećenje i troškove te dovesti do manje učinkovitosti;
• rade na tome da se ukine detencija povezana s migracijama, da zabrane detenciju djece vezanu s migracijama u skladu s Konvencijom o pravima djeteta te dodijele dovoljno sredstava za odgovarajuća rješenja za djecu i njihove obitelji koja ne uključuju oduzimanje slobode;
• korigiraju prijedloge reforme tako da budu usmjereni na održavanje i podizanje standarda za azil i ljudskih prava u Europi, a ne na vraćanje;
• rade na prijedlozima kojima se temeljno reformira način na koji je organizirana odgovornost za osobe koje traže azil u Europi, uz rješavanje načela prve zemlje ulaska, kako bi se uspostavili smisleni i predvidljivi mehanizmi solidarnosti;
• ograniče mogućnosti država članica da odstupaju od odgovornosti za registraciju ili obradu zahtjeva za azil kako ih se ne bi poticalo da djeluju u režimu kriznog stanja i snižavaju standarde za azil;
• povećaju zaštitne mjere tijekom postupaka provjere kako bi se osiguralo da su pružene informacije, da je osiguran pristup odvjetniku, da su zdravstvene potrebe i ranjivosti otkrivene i na brz način riješene, te da riješe probleme povezane s registracijom i razmjenom biometrijskih podataka;
• osiguraju da je mehanizam za monitoring poštivanja temeljnih prava na granici dovoljno opširan da obuhvati sva kršenja temeljnih prava na granici, da je uistinu neovisan o državnim tijelima, da ima dovoljno resursa i da pridonosi preuzimanju odgovornosti;
• ne koriste razvojnu pomoć, trgovinsku razmjenu, ulaganja, vizne režime, sigurnosnu suradnju i druge politike te financiranja za vršenje pritisaka na treće zemlje kako bi one surađivale na usko definiranim ciljevima kontrole migracija EU-a;
• ocijene dugoročni učinak eksternaliziranih migracijskih politika na mir, prava i održivi razvoj te osiguraju da vanjska migracijska politika ne pridonosi kršenju ljudskih prava i da vodi računa o potencijalnim konfliktnim posljedicama;
• u znatnoj mjeri prošire sigurne i zakonite rute prema Europi tako da se hitno provedu trenutne obveze preseljenja, predlože ambiciozni novi ciljevi te povećaju mogućnosti za zaštićene puteve i za zakonite migracije za rad i studiranje u Europi;
• smanje kriminalizaciju humanitarnog djelovanja i drugih aktivnosti neovisnih organizacija civilnog društva te uklone prepreke s kojima se susreću akteri civilnog društva koji pružaju spasonosnu i drugu humanitarnu pomoć na kopnu i na moru;
• uspostave operaciju potrage i spašavanja na Sredozemnom moru koju EU financira i vodi;
• nastave rad na obećavajućim prijedlozima za potporu uključivanju kroz pristup prebivalištu i srodnim pravima te provedbom predstojećeg Akcijskog plana za integraciju i uključivanje na EU, nacionalnoj i lokalnoj razini.

 

Popis organizacija supotpisnica, kao i engleska verzija priopćenja nalaze se ovdje.